國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，完善能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度，重點(diǎn)控制化石能源消費(fèi)。實(shí)施以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度。

在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下，能源雙控制度是中國驅(qū)動低碳發(fā)展的重要動力。國家“十四五”規(guī)劃綱要提出，到2025年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低13.5%。

但從地方的落實(shí)情況來看，一些省份面臨著嚴(yán)峻的能源雙控壓力。

國家統(tǒng)計(jì)局近日發(fā)布的《2020年分省（區(qū)、市）萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗降低率等指標(biāo)公報》顯示，內(nèi)蒙古、遼寧、浙江、安徽、河南、廣西和云南的萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗均為正增長。

國家發(fā)改委不久前發(fā)布的《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表》顯示，上半年，能耗強(qiáng)度降低方面，青海、寧夏等9個?。▍^(qū)）上半年能耗強(qiáng)度不降反升，為一級預(yù)警；浙江、河南等10個省上半年能耗強(qiáng)度降低率未達(dá)到進(jìn)度要求，為二級預(yù)警；上海、重慶、北京、天津等11個?。▍^(qū)、市）為三級預(yù)警。

國家發(fā)改委指出，對能耗強(qiáng)度不降反升的地區(qū)（地級市、州、盟），2021年暫?！皟筛摺表?xiàng)目節(jié)能審查（國家規(guī)劃布局的重大項(xiàng)目除外）。

截至2020年底，我國非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重為15.9%。這也意味著，在化石能源仍然占據(jù)絕對比重的情況下，控制能源強(qiáng)度、總量，與控制二氧化碳排放存在高度的正相關(guān)關(guān)系。

拿下“兩高”產(chǎn)業(yè)，對于很多地方而言，是經(jīng)濟(jì)低碳化、高質(zhì)量轉(zhuǎn)型必須要經(jīng)歷的陣痛，但另一方面，也有諸多專家指出，能源雙控制度應(yīng)該有更靈活的空間。

這并不是指給未完成任務(wù)的省區(qū)更寬松的目標(biāo)，而是按照能源類型來劃分，我們需要嚴(yán)格控制化石能源消費(fèi)，尤其是煤炭、油氣，但對于非化石能源消費(fèi)，不應(yīng)該一并壓制。

所以，如果當(dāng)某種高耗能產(chǎn)業(yè)使用可再生能源，大幅降低排放，甚至在某些環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)零排放，并且達(dá)到環(huán)保要求，是否還需要嚴(yán)格控制？由此而來的，能源雙控制度又有怎樣的調(diào)整空間？

區(qū)分化石和非化石能源消費(fèi)

國家氣候戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任柴麒敏表示，高耗能項(xiàng)目大致分為三類，可以分類施策：一是國家戰(zhàn)略性的，在構(gòu)建新的發(fā)展格局中，從保障能源安全、貿(mào)易安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)安全等角度出發(fā)，需要得到保障的，這一類占了較大的比重，并且也得到了相應(yīng)的保障。

二是從中長期高質(zhì)量發(fā)展來看，確實(shí)沒有必要繼續(xù)發(fā)展的，通過能源雙控制度已經(jīng)較好地起到了限制產(chǎn)能的效果。

三是在碳達(dá)峰、碳中和實(shí)現(xiàn)過程中有需要的，比如工業(yè)硅，它是光伏產(chǎn)業(yè)的上游，但同時能耗非常高。

柴麒敏指出，在原來的能源雙控制度當(dāng)中，可能有的問題并沒有成為主要矛盾，但現(xiàn)在在碳達(dá)峰、碳中和的新形勢下越來越成為一些痛點(diǎn)、堵點(diǎn)。

在很多專家看來，在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下，應(yīng)該積極推動能源消費(fèi)的低碳化，控制化石能源消費(fèi)，并不必然控制非化石能源。這對于一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有著重要意義。

以青海為例，前述國家發(fā)改委印發(fā)的《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表》顯示，青海同時進(jìn)入了能耗強(qiáng)度降低和能源消費(fèi)總量控制的一級預(yù)警名單，亮起了“兩盞紅燈”。

2020年，青海全年生產(chǎn)總值為3005.92億元，經(jīng)濟(jì)體量較小，但青海是國家清潔能源示范省。來自國網(wǎng)青海省電力公司的消息顯示，2020年，青海清潔能源發(fā)電量為847億千瓦時，占比超過80%。如果以更嚴(yán)格的口徑來看，截至2020年底，青海新能源裝機(jī)2445萬千瓦，占全網(wǎng)總裝機(jī)規(guī)模的60.7%，其中，光伏超過水電成為青海的第一大電力來源。

柴麒敏表示，如果控制能源消費(fèi)總量，以青海的經(jīng)濟(jì)體量，可能稍微增加一個項(xiàng)目就突破了限額。在“兩盞紅燈”背后，要看它的項(xiàng)目到底是高耗能、高排放的，還是通過使用清潔能源、可再生能源實(shí)現(xiàn)了低排放，如果是后者，實(shí)際上應(yīng)該給予一定的政策靈活度，讓“后進(jìn)”地區(qū)有更大的發(fā)展空間。

比如高能耗的電解鋁行業(yè)，搬到水電資源豐富的地方，降低排放，并且在不造成其它環(huán)境問題的前提下，可以適當(dāng)引導(dǎo)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善之間尋找到結(jié)合點(diǎn)。

北京大學(xué)能源研究院特聘研究員楊富強(qiáng)不久前也向媒體表示，西部地區(qū)一直存在可再生能源消納的問題，當(dāng)?shù)乜梢赃m度承接從東部地區(qū)轉(zhuǎn)來的高能耗項(xiàng)目，關(guān)鍵在于這些項(xiàng)目要就地消納可再生能源，這樣既發(fā)展經(jīng)濟(jì)也能完成能源轉(zhuǎn)型，并不需要靠能源總量的硬性調(diào)控。

02從“能源雙控”到“碳雙控”

近日，國家發(fā)改委黨組副書記、副主任唐登杰在《人民日報》一篇《大力推動節(jié)能工作 助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和》撰文中指出，從需求看，我國人均電力消費(fèi)量僅為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家的56%，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程加快推進(jìn)和人民生活水平的提升，我國能源需求仍將保持剛性增長。

中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所能源經(jīng)濟(jì)室主任朱彤最近在公開論壇中也提出，以中國目前的發(fā)展階段，無論是為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是人們生活水平的提升，都不支持大規(guī)模地人為壓縮能源消費(fèi)。

從政策精神來看，國家“十四五”規(guī)劃綱要，以及中央財經(jīng)委員會第九次會議等，關(guān)于能源消費(fèi)，主要強(qiáng)調(diào)的也都是“控制化石能源總量”。

基于這一出發(fā)點(diǎn)，關(guān)于能源雙控制度的進(jìn)一步完善與改進(jìn)，專家、學(xué)者以及產(chǎn)業(yè)界人士有不同的觀點(diǎn)和建議，包括：堅(jiān)持能耗強(qiáng)度目標(biāo)，但能源消費(fèi)總量目標(biāo)可作出改進(jìn)；可再生能源消費(fèi)不再占用能源消費(fèi)總量指標(biāo)等。

另一個討論更多的建議是：從“能源雙控”逐漸轉(zhuǎn)向“碳雙控”，后者更加科學(xué)和靈活，并且在全球范圍內(nèi)也具有法理上的共通性。

柴麒敏表示，“碳雙控”的優(yōu)勢在于，以碳排放來度量能源消費(fèi)，既矯正了一定的外部性，同時地方也獲得發(fā)展空間。

事實(shí)上，關(guān)于“碳雙控”，國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，完善能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度，重點(diǎn)控制化石能源消費(fèi)。實(shí)施以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度。

其中，“以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔”為首次提出，也標(biāo)志著我國將逐步進(jìn)入“碳雙控”的新發(fā)展階段。

柴麒敏認(rèn)為，可以是小步先嘗試，而不一定馬上全國推行，比如在部分污染防治形勢嚴(yán)峻的地區(qū)，部分高耗能、高排放的行業(yè)，以及轉(zhuǎn)型成效快、資源稟賦好的生態(tài)文明先行示范區(qū)，先試行“碳雙控”制度。比較理想的狀態(tài)是兩套制度先并行一段時間，但在政策制定的過程中需要做好協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“先立后破”。

他繼而強(qiáng)調(diào)，從“能源雙控”到“碳雙控”，并不是不再要求節(jié)能和提高能效，這是我們邁向高質(zhì)量發(fā)展始終應(yīng)該堅(jiān)持的方向。但與此同時，對于當(dāng)前政策實(shí)施過程當(dāng)中出現(xiàn)的一些新問題、新矛盾，我們需要更理性地去解決。